Le projet de M. Nicolas Sarkozy de supprimer les juges d’instruction ressemble fort au trophée que l’on brandit à la fin d’une bataille, histoire de bien faire comprendre qui est le vainqueur. Le rôle de ce juge de l’investigation a en effet sans cesse été réduit ces dix dernières années et il ne traite plus 4% du contentieux pénal, pour la plupart des crimes passionnels et sexuels et trafic de stupéfiants régionaux. Le reste des affaires, composé pour l’essentiel de petite délinquance urbaine, est orienté vers des procédures rapides, comme les comparutions immédiates devant les tribunaux correctionnels ou directement traité par les Parquets.
Alors que les années 1990 apparaissent comme une période d’émancipation des juges, dont atteste la multiplication des poursuites dans les affaires de délinquance financière et politique, les années 2000 sonnent comme celles d’une reprise en main de la justice par l’exécutif.
Malgré une constitution de 1958 profondément déséquilibrée en la faveur de ce dernier, subsistait encore au pays de Montesquieu, l’apparence d’une séparation des pouvoirs. Les magistrats du Parquet et du siège, issus d’un même corps disposaient de garanties statutaires fortes : inamovibilité pour le siège, autonomie des procureurs. Aujourd’hui, un choix inverse a été fait et gravé dans le marbre de la loi : l’avènement d’une justice exécutive.
Cette politique est clairement revendiquée. La ministre de la Justice, Mme Rachida Dati qui s’exprimait le 5 février 2009 à l’Ecole Nationale de la Magistrature pense que « l’indépendance de la justice n’est pas un dogme, elle se mérite » et assume un rôle de direction des Parquets, qui fait d’elle un « super procureur ». C’est d’ailleurs une loi du 9 mars 2004 qui prévoit que « Le ministre de la justice conduit la politique d’action publique déterminée dans le gouvernement ». Ce dispositif qui place les procureurs sous l’autorité hiérarchique du Garde des Sceaux a été intégrée sous l’article 30 du code de procédure pénale. Il donne à ce dernier un pouvoir général d’intervention et d’orientation de la procédure dans chaque affaire particulière. Ce nouvel édifice hiérarchique doit se comprendre dans un contexte institutionnel pré-existant qui organise la nomination en conseil des ministres de chaque Procureur Général des Cours d’Appel du territoire.
Le modèle de procédure pénale français dont l’évolution accordait, petit à petit, à la défense un rôle d’initiative et de contestation dans la recherche de la preuve s’est brusquement fracturé, à partir des années 2000. Le soupçon de principe de contradictoire et d’accusatoire s’est mué dans des procédures déclamatoires où les choses sont ficelées dès les constats de flagrance, l’avocat n’ayant plus qu’un rôle de figurant. La phase judiciaire de la procédure n’est là que pour donner « une plus value aux procès verbaux de police » déclarait, Dominique Perben, alors ministre de la justice, dans le préambule du projet de loi sur la criminalité organisée voté en 2004.
Cette situation a été longuement mûrie par toute une série de doctrines professionnelles et de pratiques qui ont façonnées petit à petit le travail juridictionnel et pénal. Ce fut d’abord le verrouillage de la chaîne pénale, une notion chère aux syndicats de policiers et notamment à celui des commissaires et haut fonctionnaires de police (SCHFPN) dans les années 1990. Pour ce dernier, les procureurs, les juges d’instruction, les juges correctionnels, les juges d’application des peines devraient avoir une pratique commune dont la base était le travail policier (1). En opérant une confusion entre la nécessaire circulation d’information entre ces diverses fonctions de justice et leurs rôles institutionnels, cette doctrine a aboutit en pratique a nier toute indépendance au travail juridictionnel et a transformer la procédure pénale en une chaîne d’information univoque : le temps réel policier.
A partir du milieu des années 1990, les procureurs allaient prendre l’habitude de poursuivre les affaires sur les seules indications téléphoniques des services enquêteurs. Certains tribunaux de grande instance, comme celui de Bobigny, prirent alors des allures de plateau d’entreprise de télémarketing, où l’on peut observer des substituts coiffés d’un casque téléphonique, distribuant à la chaîne des dates d’audience. C’est d’ailleurs à la fin de cette décennie 1990 qu’apparaissait un réseau de vigilance policière des décisions de justice estimées trop laxistes :il s’agit de stigmatiser les juges qui « relachent les voyous » , symptôme d’un malaise policier bien plus profond que ce populisme pré-electoral que saura utiliser le ministre de l’intérieur de Jacques Chirac: un nommé Nicolas Sarkozy. (2)
Cette situation fut le terreau du basculement de la justice pénale avec la suprématie des parquets, dont l’exécutif estimera qu’ils relayeraient plus facilement ses préoccupations sécuritaires et populistes. Ceci allait aboutir à un accroissement des poursuites pénales dont les suites judiciaires ne seraient plus traitées devant les juges de siège dans le cadre de procédures garantistes où chaque intervenant à rôle bien déterminé ( le juge, le Procureur, l’avocat) mais de manière univoque et économique par des parquets qui se voyaient dotées des pouvoirs de poursuites et de jugement. Cette massification de la justice pénale a constitué un tournant gestionnaire où l’activité pénale n’a plus été appréhendé qu’en terme de flux, stock d’affaires a juger, avec comme seul indicateur de qualité le nombre des condamnations.
Déjà amorcée par la loi de 2000 qui instituait la composition pénale sorte de procédure rapide où le procureur décide de la peine pourvu que le prévenu ait reconnu les faits à l’issue de la garde à vue, cette justice de procureur allait s’épanouir avec la loi de 2004 avec la mise en place la reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC). La peine choisie par le procureur devient la peine définitive. Sans véritables débats contradictoires, en présence, certes d’un avocat, désigné à la hâte, avec la ratification obligatoire d’un juge du siège sans pouvoir réel, dans une automaticité de bon aloi, toutes ces procédures vont contourner totalement la phase contradictoire de l’audience.
Il va se créer de fait une justice automatique loin de tout débat, de toute publicité de l’audience, de toute motivation juridique où les règles du jeux sont variables en fonction du tarif qu’appliquera le procureur.
Certes ces procédures auront « économisé du temps d’audience qui mobilise un ou plusieurs juge mais totalement vidé le principe du contradictoire. Cet débat d’ audience sera contourné car dorénavant perçue par les parquets et la police, comme superflu et toujours tortueux, incertain et lent, propice aux relaxe. Lors du procès, il faut supporter des magistrats du siège correctionnels pas assez coopératifs et une défense qui peut soulever des nullités de procédure…
Ces incertitudes levées, tous les maillons de la chaîne pénale vont fonctionner parfaitement, et il sera prononcé un nombre sans cesse plus élevé d’incarcérations jamais observé depuis 1945. Quant à l’audience elle sera réservée pour les procédures rapides de comparutions immédiates, grandes pourvoyeuses de mandat de dépôts. Cette nouvelle culture professionnelle du résultat en terme d’emprisonnement va renforcer le caractère répressif de beaucoup de magistrats qu’ils soient au siège ou au parquet. Il va se dessiner et s’organiser de véritables filières professionnelles de magistrats pénaux réceptifs à cette nouvelle politique.
A partir de 2002, cette politique pénale allait alors associer une politique de ressources humaines « appropriée » avec une désintégration du statut du juge du siège. Non seulement, la Garde des sceaux allait passer systématiquement outre aux avis du Conseil Supérieur de la Magistrature en matière de nomination des membres du Parquet, mais dans les juridictions, les procureurs doivent signaler en temps réel à la chancellerie, les mauvais élèves du siège qui osent faire état de circonstances atténuantes afin d’écarter l’application de la loi sur les peines planchers de 2006. Dans certains cas de désobéissance, les juges du siège récalcitrants seront ciblés comme ce fut le cas en janvier 2009 au Tribunal de Grande Instance de Paris :les juges correctionnels doivent signaler immédiatement leur décision de non application des peines planchers, avant même la rédaction des jugements.. . Enfin tel juge des libertés et de la détention (JLD), pas assez réceptif à la nécessite impérieuse de retenir les étrangers pour les expulser sera tancé par sa hiérarchie ou bien à l’occasion d’une réorganisation annuelle du tribunal pourra se voir se retrouver muté dans un tout autre service sur simple décision du président du Tribunal. D’autres fois, c’est dans la composition des juridictions correctionnelles ou la sélection des présidents d’assises que s’opère le tri des orientations pénales de chaque juge. Une nouvelle politique de management voit le jour, dont l’objectif est d’asseoir un nouvel ordre pénal, comme c’est le cas actuellement à la cour d’Appel de Paris (3).
En fait, l’inamovibilité des juges du siège n’est plus que géographique, ceux-ci sont devenus des juges ad nutum (révocables à tout moment ) au sein de chaque tribunal, selon l’arbitraire d’un chef de juridiction dont l’intérêt personnel est souvent de plaire au pouvoir s’il souhaite faire carrière. La disparition de toute velléité de la spécialisation des fonctions, comme celle du Juge des Libertes et de la Détention, ou la disparition promise du juge d’instruction, a trouvé là une application désastreuse en terme d’indépendance, le juge du siège devient rapidement un juge de circonstance, loin de la notion d’impartialité.
A cette fragilité des juges non spécialisés, composant essentiellement les juridictions de jugement, une nouvelle organisation spatiale de la justice va, sous prétexte de performance, contourner totalement le principe du juge naturel. Les années 2004/2006 verront se créer des pôles régionaux qui allaient rassembler les investigations pénales les plus sensibles. Par le choix judicieux d’une qualification pénale (bande organisée), une affaire sera immédiatement traitée par le pôle d’instruction de Marseille alors même que les faits se sont déroulées dans les Pyrénées Orientales tout comme depuis l’ années 1986, le pôle anti-terroriste de Paris se trouvent systématiquement compétent dès qu’il est fait une allusion terroriste alors même que les faits initiaux se sont déroulés au fin fond de la Corrèze ou à la sortie bien arrosée d’un bar parisien…….Il est bien évident que le choix des magistrats composant ces pôles, en nombre plus restreint, fera l’objet d’un attention toute particulière du cabinet du ministre, pas forcement au regard des strictes compétences des intéressés.
Ainsi tous les principes fondateurs d’une procédure équilibrée ont été bafouées en moins de dix ans, aussi bien par une pratique politique restrictive de l’indépendance de la justice que par l’accumulation de textes liberticides : abolition de la distinction entre procureurs et juge en matière de jugement et dislocation du contradictoire dans des procédures d’aveux dirigés et/ ou rapides par les lois de 2000 et 2004, impossibilité totale de direction effective d’ enquêtes pour les parquets par l’imposition d’un tempo policier avec la pratique du traitement en temps réel des procédures pénales , dépendance totale de l’investigation policière devenue l’argument politique d’un ministre de l’intérieur envahissant, contournement du principe du juge naturel avec les lois sur l’anti-terrorisme, automaticité de la peine avec la loi sur les peines planchers du 10 aout 2007, peine illimitée comme c’est le cas avec la rétention de sureté.( loi de février 2008)..
Tout cela pour aboutir à une justice essentiellement comptable d’un ordre public apparent, celui de la tranquillité publique adressée tous les soirs aux téléspectateurs « qui n’ont rien a se reprocher ». L’abandon quasi total de poursuites en terme économique et environnementales, le règlement de contentieux financiers par des clauses d’arbitrage exorbitantes du droit commun comme ce fut le cas dans l’affaire Tapie achèvent de donner à cette nouvelle justice un rang mineur. En ce sens, ce mouvement rappelle curieusement la conception de l’Etat d’un ancien ministre français de l’Intérieur, qui considérait que « la justice n’est qu’une branche de l’administration et une branche inférieure »(4). Il s’agissait de Pierre Pucheu, en 1942.
NB: teneur de l’article publié dans le monde diplomatique de juin 2009
(1) La Tribune du commissaire de police numéro de décembre 2003 (32e congrès de SCHFPN)
(2) Pour une chronologie explicite de cette période voir la documentation française www.viepublique.fr/politiquespubliques/securiteinterieure/chronologie/chronologie20012002
3) L’Humanité 1er mars 2009
4) Bernard Durand, Jean-Pierre Le Crom et Alessandro Somma, Le droit sous Vichy, Max-Planck-Institut für Europäische Rechtsgeschichte, Klostermann, 2006, p.407.
